Le présent document explique l’importance du recouvrement intégral des coûts liés aux services municipaux d’eau et d’égout, et offre une orientation quant à la planification et à la mise en place d’une telle approche. On y traite de sujets clés tels que la détermination et la quantification des coûts totaux et l’établissement de tarifs adéquats et équitables.
Dans le passé, on établissait habituellement les budgets des réseaux d’eau et d’égout en fonction des tendances historiques et/ou des réajustements des services dus à l’inflation, et dans certains cas des raffinements aux règlements sur la qualité de l’eau potable et la qualité du débit des eaux usées. Aujourd’hui, alors que ces réseaux se détériorent, que les coûts d’entretien augmentent et que les gestionnaires utilisent des méthodes et des outils tels que la planification administrative, la tarification selon le niveau de service et l’évaluation comparative de la performance, les coûts historiques ne représentent plus des indicateurs fiables en matière de planification budgétaire. Par conséquent, dans de nombreux cas, l’écart entre ce qui devrait être dépensé et ce qui est dépensé continue de s’accroître. Il ne s’agit pas là d’une option durable à la lumière d’une réglementation plus stricte et d’une responsabilité accrue des exploitants et des preneurs de décisions.
Planifier de recouvrer l’intégralité des coûts liés aux services d’eau et d’égout pourra aider à garantir un financement suffisant pour soutenir les réseaux indéfiniment ainsi qu’une utilisation appropriée des fonds. La municipalité pourra également créer un plan de recouvrement intégral des coûts pour encourager une utilisation plus efficiente de l’eau, ce qui lui permettra de retarder les projets d’expansion et de réduire les coûts. Sans une planification de ce genre, le niveau de service diminuera graduellement.
De nombreuses municipalités prennent de plus en plus de retard en ce qui concerne les travaux de renouvellement (c.-à-d., les immobilisations reportées). Un plan de recouvrement intégral des coûts devra voir à ce que la hausse des tarifs liés aux services d’eau et d’égout soit suffisante à court terme pour éviter un retard encore plus grand.
L’Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont déjà adopté une loi en ce qui concerne le recouvrement intégral des coûts dans le domaine municipal. En 2002, le gouvernement de l’Ontario a voté la Loi sur la durabilité des réseaux d’eau et d’égout (projet de loi 175), qui oblige les municipalités à quantifier le coût total de leurs réseaux d’eau et d’égout, et à créer un plan de recouvrement des coûts.
On souligne, dans la présente meilleure pratique, neuf étapes pour élaborer un tel plan :
1. L’établissement d’objectifs;
2. La détermination des composants du coût total;
3. L’estimation du coût total;
4. L’analyse des écarts;
5. La détermination des sources de recettes
et leur priorisation;
6. L’examen des mécanismes de financement;
7. La création d’un plan financier;
8. L’établissement de frais et de tarifs; et
9. L’examen annuel de l’évaluation des coûts et du plan de recouvrement.
Les objectifs doivent au minimum inclurent le recouvrement intégral des coûts, l’utilisation efficiente de l’eau, l’équité, le niveau de service et la durabilité. Un plan de recouvrement intégral des coûts est nécessaire quant à tous les composants des services d’eau et d’égout (y compris la protection de l’eau à la source, la production, la distribution, le captage et le traitement). Le coût total comprend les coûts d’exploitation, d’entretien et d’administration (EE et A), la recherche et le développement des coûts financiers (y compris la dépréciation, les intérêts et le rendement sur les avoirs), les coûts des travaux d’immobilisations (relatifs à l’expansion, à la mise à niveau, à la réhabilitation et au renouvellement, y compris la planification et la conception, l’évaluation du projet pilote, la préconception, la conception et l’acquisition des terrains), les coûts liés à la mise hors service des ouvrages désuets et les coûts de protection des sources d’eau.
La municipalité doit créer un plan de gestion de l’actif dans le but de prévoir les coûts liés au renouvellement des réseaux à court et à long terme. Pour ce faire, elle devra procéder à l’inventaire des actifs, à l’appréciation de leur état et à l’évaluation des solutions de rechange reposant sur les coûts liés au cycle de vie.
Une fois qu’elle a déterminé le coût total des services d’eau et d’égout, la municipalité doit établir un calendrier réaliste pour éliminer l’écart entre les besoins d’investissement et les dépenses. Il est particulièrement important pour les municipalités ayant des systèmes âgées de quantifier les travaux de renouvellement en retard, puisque cela pourrait nécessiter une hausse importante des tarifs à court terme afin d’éviter une diminution du niveau de service.
Il existe plusieurs sources potentielles de recettes, notamment les tarifs d’utilisation, les frais d’immobilisations, les impôts fonciers, les bourses et divers autres frais. Les municipalités doivent créer un plan de recouvrement des coûts en utilisant des sources qui sont appropriées d’un point de vue légal et technique, présentent une portée suffisante pour générer des recettes et sont conséquentes avec ses objectifs. Elles ne doivent pas dépendre de bourses émises par le gouvernement de niveau supérieur pour subventionner ses réseaux d’eau et d’égout, puisqu’il ne s’agit pas là d’une approche durable.
Les municipalités doivent également examiner les divers mécanismes de financement, y compris les fonds de réserve, le capital provenant des fonds de fonctionnement, les emprunts, les frais d’immobilisations et le financement du secteur privé. Une fois le ou les mécanismes choisis, elles devront créer un plan financier qui reflétera le coût total et décrira les méthodes de financement et de recouvrement.
Les tarifs d’utilisation représentent la pierre angulaire de presque tous les plans de recouvrement des coûts. Il existe diverses structures tarifaires en ce qui a trait à ce genre de tarifs. On pourra trouver, dans des manuels publiés par l’American Water Works Association (AWWA) et l’Association canadienne des eaux potables et usées (ACEPU), des méthodes pour établir et fixer ces tarifs. La structure tarifaire choisie par la municipalité doit lui permettre d’atteindre ses objectifs en matière de recouvrement des coûts et de répartir ces derniers de façon équitable entre les clients.
La municipalité doit également tenir compte d’autres objectifs au moment de concevoir la structure tarifaire,comme par exemple la conservation de l’eau ou la compréhension des tarifs par les clients. Elle pourra avoir recours aux tarifs pour atteindre ses objectifs, mais habituellement en combinaison avec d’autres outils, tels que la promotion et l’éducation du client. Les municipalités doivent examiner le plan de recouvrement intégral des coûts chaque année durant le processus budgétaire annuel. Il est nécessaire de procéder à un tel examen, puisqu’il est possible que le budget et les hypothèses relatives aux clients ayant été utilisés pour les projections précédentes changent au fil du temps et que de nouveaux programmes aient une incidence sur les dépenses et les habitudes de consommation. Les municipalités qui possèdent de petits réseaux en rapport avec lesquels les dépenses en immobilisations sont très limitées ou inexistantes peuvent réviser leurs tarifs et leurs frais au minimum tous les deux ou trois ans quand les ressources sont limitées. Elles doivent par conséquent évaluer et modifier au besoin les frais et les tarifs afin de garantir le recouvrement intégral des coûts.
On trouvera à l’Annexe E un exemple qui illustre la façon de fixer les tarifs d’eau ou d’égout pour en arriver au recouvrement intégral des coûts.